热点丨环保基建成潮，政府违约成疾: 环保企业难念政府经
近十年来，在环保基建项目中有65个公开报道的政企违约案例，这集中在污水处理和垃圾焚烧项目。但这仅是冰山一角，企业经常是“打掉牙齿咽进肚”。
最常见的违约情况是政府欠费，县级及以下政府较多此类；省会城市则主要是因为邻避运动；地级市则是因处理量与协议不符。
严重后果是污染环境。陕西一家污水处理厂污水直排渭河，原因是政府欠费，企业停运。政企双方甚至对簿公堂。
撰文丨岳家琛 实习生 赵雅 杨凯奇
版式丨赵雅
统筹丨何海宁
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“没有人愿意和政府关系搞僵，除非万不得已。”水务资深人士董智明对南方周末记者表示。
而这样的“万不得已”，近年来在环保基础设施项目中却屡有发生。最近的是青海西宁，企业起诉政府违约拖欠污水处理费用3000万元，政企最终翻脸（详见《污局——西宁污水处理政企“七年之痒”》）。
上述环境基础设施项目，主要包括污水处理、垃圾焚烧等。政府以公私合作的模式（如近年来政府力推的PPP等），在公共服务领域与企业开展合作。对于企业来说，这门生意的明显特征是，政府付费。而政府能否履约，是项目的最大风险所在。
2015年9月17日，全国工商联环境服务业商会起草了《关于环境基础设施项目违约情况的调研》（以下简称《调研》），剑指政府拖欠企业费用、实际处理量波动大、调价机制备受诟病等六大问题。“企业普遍认为地方政府欠缺契约精神和法律意识，上级政府应加强对下级政府的监督和履约检查。”《调研》如是写道。
南方周末记者根据公开资料进行不完全统计，检索到共65个发生违约情况的环境基础设施项目。涵盖了东、中、西部地区，包括垃圾焚烧、污水处理等项目类别。其中最早的发生在2004年，最晚的则在2015年10月才见诸报端。
农健 | 图
在济邦咨询公司董事长张燎看来，这仅仅是冰山一角。在他十余年的从业经历中，至少三成项目都存在政府违约情况。
对此，《调研》也提到：“环保企业在项目执行过程中倾向于与各地政府维护良好关系，适当妥协让步以利于项目的长期运营。因此，目前明确以违约形式结束项目的企业并不多。”毕竟，一个PPP项目的建设运营，与政府的合作期将长达25至30年。
“发生违约情况，企业一般会去找领导、跑关系、说情，使用这些非正常的手段来解决。真正被报道、进入仲裁或司法程序的，少之又少。”一位要求匿名的环保企业人士表示。
国家决策层亦看到了这一顽疾。在2014年底发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确写道，政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。
1 重灾区：污水和垃圾处理
虽然沉疴已久，但所有受访专家和业内人士均表示，谈宏观的违约表现和原因可以，但涉及具体案例，则是一件比较敏感的事。“毕竟所涉及的对象多是各级人民政府”。
根据目前的条件，南方周末记者对违约情况进行分析。由于仅使用公开报道的案例作为样本，因此样本数据并不一定具有代表性，仅供参考。
在65个被检索到的案例中，2013-2015年的三年间，均发生了十余例，占比都在20%-30%之间。这也反映出，尽管违规案例不少，但始终没有较好的政企约束办法。
问题集中在产业化程度较高的环保领域，垃圾焚烧和污水处理里的违规项目共占了97%，但后者明显多于前者，多了13例。
“垃圾焚烧项目比较特殊，垃圾焚烧项目的收入除了政府付费外，还有发电所得。而其它多数，如污水处理、河道整治、土壤修复，其收入来源有且仅有政府部门的付费。”张燎介绍，“然而，这并不意味着垃圾焚烧项目没有来自政府违约的风险。不论是发电所得还是垃圾焚烧费，都依赖于充足的垃圾供应量。而垃圾的回收转运系统是由政府管理的，因而风险依然来自于政府的履约诚信。”
供应量问题同样作用于污水处理项目，污水管网掌握在政府手中，因而污水量也并非企业可以决定的因素。
如据2015年10月26日《华商报》报道，陕西再生资源产业园区污水处理厂自2014年5月建成后，始终没有投入使用，成为“晒太阳工程”。企业负责人解释原因为：无污水可处理。对此，礼泉县环保局对媒体的回应是，招商情况不理想，外围管网还没铺设完毕。
“政府违约的形式，主要包括前期准备工作不充分、垃圾污水供应量不足、调价困难、不按时足额付费等几类。”张燎向南方周末记者说。
“吃不饱”的情况，更多发生在地级市。该级别城市的21个案例中，因处理量与协议不符的有8个，约占30%。
在65个违约案例中，按照违约形式分，政府拖欠款项的、处理量与协议不符的、政府前期准备工作不充分导致建设进度延缓的，都各占近三成。另有其中一方单方面毁约、资金周转出现问题、政府强行霸占环保基础设施等其他原因，占15%。
“而在实际操作中，政府拖欠款项，包括不足额、不及时付费两种情况的，粗略统计大约会占到一半。”董智明判断。
2 欠费持久战
在上述各类违规情况中，最让企业头疼的就是欠费。
“听到小道消息，2015年4至5月份的垃圾处理费已经从上面拨下来了，尽管还有一些程序要走。”2015年11月17日，云南昆明一家垃圾焚烧企业负责人于华对南方周末记者说。
而这句话是有前因的。“从2008年开始投产后，政府就有欠款行为，一直持续到现在。截至目前一共欠费9000万元。”于华说。而2015年的垃圾处理费目前只收到第一季度。
另外，在该企业与昆明市城管局签订的特许经营协议的补充协议上，垃圾处理费被明确写为90元/吨，而企业实际所得垃圾处理费不足70元/吨。
除了上述情况，政府或不足额付费，或不及时付费的情况，还有很多：根据公开资料，辽宁大伙房水库上游污水处理厂，被拖欠费用1300万元；河南安阳市波宗村污水处理厂，被拖欠费用2816万元；福建明溪县城区污水处理项目和生活垃圾无害化处理项目，被拖欠1300万元⋯⋯
有的甚至达数亿金额之巨。2015年9月10日，中原环保发布公告，公司于9月8日收到郑州市财政局拖欠的污水处理费4.39亿元。
根据董智明的经验，政府一般不会直接说不付费，多是拖着。“财政困难，暂时没钱支付，再等等”“过段时间会有专项资金来，到时候一定解决”“现在有一点资金了，先把前几个月的结了，剩下的下次再说”⋯⋯
不过，在政府看来，企业亦有不当行为，常见的是污水、垃圾等处理结果不达约定标准，而如青海西宁的案例中，则是上级部门文件与当地政企合同约定不同造成的。
根据65个公开案例的统计分析，政府拖欠款项多发生在县级以下政府，县级以下的17个违约案例中，有7个是因为政府欠款，高达41%。其次是省会城市（含直辖市），占省会案例的29%。地级市的比例为22%。
“相较大中城市而言，县级财政更容易出现财政资金困难问题，且契约精神相较大中城市也更差，因而欠款问题占比更大。”上述匿名企业人士分析，“相对的，大城市由于民众受教育程度高，对于垃圾焚烧等项目的敏感度也更强，所以多发生邻避运动，影响项目建设进程。”
根据南方周末记者统计，省会城市及直辖市中，因建设进程延缓导致违约的占到43%。
3 政企扯皮之后
“企业经不住这样一直耗下去，成本总是刚性的。可以拖欠职工几个月工资吗？不能；可以拖欠几个月水电费吗？不能；可以拖欠几个月税费吗？不能。”上述匿名企业人士说道，“一般企业会尝试尽了各种方式，无效之后，才和政府撕破脸。还有很多委屈，都是打掉牙齿咽进肚的。”
严重后果是污染环境。2015年2月6日，陕西三原玉龙污水处理公司的设备停止运行，三原县城每日3万吨污水直排入渭河支流。而据污水处理公司对媒体表示，是因为污水处理费无法及时收到，导致企业正常运转的资金链断了。由于无法按时还款，企业的污水处理系统主控电脑被债权人扣押，企业不得不停止运行。
污水处理厂“超负荷”运转，部分超标排放成为“污染源”。图片来自经济参考报
随后，三原县环保局对该公司不正常运行、逃避监管的违法行为，移送公安机关并对其负责人予以拘留。后双方甚至对簿公堂。
而在大中城市，常见的是邻避运动。张燎多年前曾受江苏一地政府委托，参与生活垃圾焚烧项目。因为群众反对，项目一拖三年，导致协议无法履行。每拖一年，社会投资方都会承受巨大损失。
“这也并非政府愿意看到的结果。”董智明认为，发生此类问题，企业也应该多加理解。
“对于此类与当地公众沟通的责任，具体由何方主体承担，损失由何方赔付，都是悬而未决的难题。”《调研》中如是写道。
政府违约拖欠企业款项，或长期未按照协议所载的条件提价，或垃圾、污水量不足，导致环境基础设施服务企业经营困难，致使垃圾、污水停止处理或处理不合格。而由于企业处理停滞，原本尚存一丝可能的处理费用，也变得不可能，这样又加剧了企业的经营困难，形成恶性循环。
而源源不断产生的垃圾和污水，则无法得到妥当处理。“损害的最终是环境，扯皮的是政府和企业。”董智明认同上述恶性循环的模式，并这样总结。
4 “这是整个社会的问题”
“问题一直存在，而地方政府部门履约能力和意识的提升，却非一朝一夕能够解决。”多位受访者均这样认为。
《调研》给出了笼统的回答：需进一步完善交易结构、监管架构等规范性和可操作性的配套政策，以约束地方政府及企业的违约行为。
尽管如此，张燎则认为仍可以做些技术性的改进：“比如政府部门将双方的权利义务关系进行详细的梳理，厘清设计责任和风险边界，如定价成本和服务价格涵盖的范围等。”
对于具体的污水、垃圾供应量不足问题，董智明表示，应该强化项目前期规划设计和保底或基本水量制度。企业投资完成后，不论是否有水进厂，政府都应该以70%的保底水量进行结算。这样至少可以覆盖或部分覆盖企业固定投资成本。
“我认为，像这样的项目，好的办法是：合同条款应该向社会公布，接受公众监督。毕竟这笔钱都是来自纳税人。”中国城市建筑设计研究院总工徐海云对南方周末记者说。
亦有观点认为，企业在违约中也应承担一定的责任，存在违约行为的并非只有政府。“一个巴掌拍不响，违约是双方的。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥对南方周末记者表示，“如果说政府违约，其实社会资本违约的情况也很严重。例如恶意抢标，中标后迫使政府涨价等行为。”
徐海云亦对于双方承担责任的说法表示认同。徐海云认为，有些时候，是企业违约在先，政府违约在后。
“而目前，最后的结果就是，双方相互不信任，最终出现摩擦，甚至交叉违约。”金永祥说，“契约意识差，这并不是环境基础设施项目的问题，而是整个社会的问题。”
（应采访对象要求，于华为化名）
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本文刊载于2015年11月19日南方周末，转载请注明出自南方周末旗下新媒体“千篇一绿”（ID:greennews）。
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